時隔七年，原油非國營貿易進口資質審批終于破冰。

中國獨立油氣生產與銷售商廣匯能源股份有限公司（600256.SH，下稱廣匯能源）8月27日發布公告稱，公司接到新疆維吾爾自治區商務廳通知，已收到國家商務部批復，賦予廣匯能源控股子公司廣匯石油有限公司（下稱廣匯石油）原油非國營貿易進口資質，安排廣匯石油2014年原油非國營貿易進口允許量20萬噸。公司可根據市場情況，將原油銷售給符合產業政策的煉油企業。西進中亞進行油氣開發，是廣匯能源五年前即已著手實施的戰略。公司于2009年與哈薩克斯坦Tarbagatay-Munai-Limited-Liability-Partnership（下稱TBM公司）簽訂了合作開發哈薩克斯坦東哈州齋桑油氣區塊協議，進而收購了TBM公司49％的股權，啟動了勘探、開發工作。齋桑油氣區塊合同區面積為8326平方公里，勘探開發總投資13.7億美元，預計2018年該項目可建成5億－6億立方米/年天然氣產能和100萬－110萬噸/年稠油產能。若這些油氣能夠陸續運回國內銷售，廣匯能源無疑將收獲頗豐。

2014年6月，在中央財經領導小組第六次會議上，習近平主席強調要堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。在此政策背景下，有市場人士將廣匯能源原油進口獲批視為政策破冰信號。多位權威油氣專家向《財經》記者表示，習主席的講話明確了未來石油行業市場化改革的方向。但具

體到此次商務部對廣匯能源的批復，盡管其為民營油企提供了更寬松的環境，但并未突破任何政策框架，不具任何改革信號意義。由于缺乏中央提出的“構建有效競爭市場體系”的頂層設計，市場人士隨即開始質疑原油進口政策的延續性。他們認為，此次破冰僅為照顧新疆企業、實行“特事特辦”的個案，并非遵循普適原則。其他民營油企難因此次改革獲益，廣匯能源自身的原油進口和自主處理權亦難長久。因此，無論從公司發展層面還是行業改革層面來看，廣匯能源獲批原油非國營貿易進口資質的象征意義均大于實際意義。此類個案過多，會形成負面的市場效應，使改革步入歧途。

眾多業界專家對《財經》記者指出，要構建有效競爭的油氣市場體系，核心是培養獨立的市場主體，前提是頂層設計、自下而上、逐步放開，同時制定和嚴格執行改革時間表。如此，方能兼顧行業改革與企業發展。廣匯能源申請原油非國營貿易進口資質，已歷多年。從2011年始，時任廣匯能源董事長尚繼強，就開始為公司在哈薩克斯坦開采的原油如何“回國”而犯愁。“原油是廣匯在境外開采的，理應把這些原油拿回國內來，當然會按照國際通用的價格賣給兩大公司或地方煉廠。”尚繼強彼時對《財經》記者表示。當年為此奔走的尚繼強，逢人便復述一段他早已倒背如流的中央文件：“允許新疆企業在境外從事資源和林業產品的開發。其所取得的產品，給予自主的進口權和在新疆境內的銷售權。”盡管國家政策鼓勵自采原油“回國”，但在具體實施上，仍無法繞過國有石油公司。廣匯能源在境外自采的原油，必須交給中石油集團下屬負責原料成品進出口的公司——中國聯合石油有限責任公司(下稱“中聯油”)進口。尚繼強稱，通過中聯油進口，除了要支付一部分費用，更重要的是廣匯能源喪失了自主定價權。同時，廣匯能源在海外區塊的原油產量，必須根據中聯油的進口量來決定。

在2011年報中，廣匯能源就曾計劃于2012年3月完成原油進口4萬噸的目標，但由于未能獲得進口資質而擱淺。

根據國家現有政策，原油進口資質分為國營貿易和非國營貿易兩種。前者沒有進口配額限制，而后者則有。目前國內擁有原油國營貿易進口權的企業有5家，包括中聯油、中聯化、中海油、珠海振戎和中國化工；廣匯能源獲批后，擁有原油非國營貿易進口權的企業則增加至23家。2011年12月22日，繼成功拿下齋桑油氣項目后，廣匯能源又與哈薩克斯坦南伊瑪謝夫油氣項目業主合作簽約，獲得51％控股權。合同區塊總面積為1272.6平方公里，預測天然氣（凝析氣）遠景資源量2682.15億立方米（折合2.7億噸油當量）；原油（凝析油）遠景資源量2.1億噸，總計4.8億噸油氣當量。巨大的前期資本投入，使廣匯能源迫切需要將哈國已達產的原油運回國內銷售，以實現回報。另外，哈國和附近的俄羅斯等國家，多為油氣資源大國，且消費和集散中心均離齋桑區塊較遠。在同哈國簽訂項目合同之初，齋桑區塊即被設計為將資源運回中國實現價值。

當年曾代表廣匯能源與哈國談判的張利賓律師回憶稱，彼時兩國間沒有原油管道，而中國海外油氣投資最忌諱的情況就是買了油氣運不出來。因此，廣匯能源收購資產時設置的重要交割條件之一，是兩國政府對于各自境內的管道建設要給予審批。但是，當時的管道建設只是為過境天然氣設計，原油入境并未做過多規劃。廣匯能源董秘倪娟告訴《財經》記者，公司未來原油的進口將不借助中石油管線，而改用汽運。在齋桑區塊每年30萬噸以下產能時，公司將通過汽車運到新疆。該區塊距吉木乃口岸僅110公里，汽運比較劃算。達到年產30萬噸以上后，公司將修建自己的原油管道。2012年，自治區政府、中石油集團和新疆生產建設兵團，以股份制形式展開合作，在克拉瑪依組建了紅山油田，共同投資勘探開發準噶爾盆地油氣資源。根據協議，合作資源面積為100平方公里，總儲量達4025萬噸，合作期限為20年。紅山油田模式，屬于新疆油氣合作開發的新模式，即通過上游油田率先實行混合所有制改革，來帶動當地下游煉化和銷售的放開，從而推動新疆整條石化產業鏈的開放發展。

此場改革，自然成為植根新疆的廣匯能源的優勢之一。倪娟即表示，未來齋桑區塊的產量達到100萬噸并可以順利進口的話，廣匯能源將考慮通過投資自建或收購的方式擁有自己的煉廠。

但是，由于原油進口政策的可持續性存疑，廣匯能源想自建煉廠向下游拓展，顯然并非易事，變數多多。有專家分析稱，廣匯能源此次原油進口獲批，顯示政策更傾向于鼓勵民營油企海外拿區塊，而不是拿到原油后向中下游的煉化和銷售環節發展。

中海油能源研究院首席研究員陳衛東指出，這個破冰第一單選擇廣匯能源，而非山東地煉企業，其重要原因是，“如果門縫打開后，民企由此在煉化環節得以迅猛成長，則將沖擊現有利益集團”。“現在中國的煉化市場已經不是上升階段了，而是一個飽和的、產能過剩的市場，民企如果再獲得油源，不就是又要淘汰原來的產能嗎？”陳衛東稱。目前，中國地方非國營煉化能力已經頗具規模，尤其在山東和廣東兩省。但其油源合法化問題卻一直未得到解決。以山東地煉為例，部分完全不具有兩大公司及地方政府背景的煉廠，長期以來都是靠燃料油等劣質原料艱難存活。一旦放開原油進口，這些本身效率很高的企業就會迅速發展壯大，在全行業產能嚴重過剩的當下，將嚴重威脅效率低下的國有煉廠。

對于放開原油進口權政策的延續性，業界專家和部分民營油企心存疑慮。“多年來政府曾出臺各種文件，要求石油領域各環節放開，但如果這些政策可持續，中國的石油市場早就不是現在這個樣子了。”全國工商聯石油業商會前副會長崔新生對《財經》記者說，“地方煉廠的原油進口還是沒有放開，說明煉廠這個環節還無法成為獨立市場主體。”崔新生認為，任何石油民企都會考慮整個產業鏈布局，單純占據某一個環節是做不成的。三大石油央企均已形成上下游一體化的完整產業鏈，從而有能力設定技術標準、產品標準和游戲規則，限制民企發展。目前，廣匯尚無自有煉廠，且相當一段時期內也不會有，在此環節上，尚無法威脅到國有煉廠。因此，廣匯能源獲得原油進口資質并非一個現實威脅。同時，進口原油需要配額。按規定，商務部可以授予企業原油進口的許可權，但必須能進入三大國有石油公司的排產計劃，才可能通過海關將原油進口，否則商務部的許可證無法生效。此次商務部批準廣匯能源獲得原油非國營貿易進口資質，卻仍需按照上述進口程序操作。配額不穩定，就無法保障原油進口的規模化和持續穩定。

另一問題，是新疆本地民營煉廠未必具備與廣匯能源進口原油類型相對應的煉化能力。煉廠的煉化設備和技術路線，都是針對特定的原料種類和產品種類而進行專門設計，并非什么原料都適用。即使廣匯能源有能力獲得規模化和穩定的進口原油，與新疆地方煉廠的合作也需要磨合。倪娟表示，公司在獲得原油進口權之前，已和多家新疆本地煉廠進行過接觸。但廣匯能源一位前高管指出，從哈國運進的原油可能仍不得不賣給克拉瑪依等中石油麾下的煉廠。商務部的批復中，有“公司可根據市場情況將原油銷售給符合產業政策的煉油企業”一句。諸多專家指出，鑒于以上問題的存在，該批復的實際含金量非常有限。其中原因，是未能“構建有效競爭的市場結構和市場體系”。陳衛東稱，“從中央到地方，大家都認識到中國傳統的石油體制已經走到盡頭，不改革不行了；但又不知道應該怎么改，仍然沒有形成系統的頂層設計。”

盡管缺乏頂層設計，但新疆作為資源大區，在地方政府依靠能源產業拉動經濟的努力下，無疑已站在中國石油行業發展的前沿。根據“十二五”規劃，新疆在2015年將成為中國最大的石油天然氣生產基地、成品油戰略儲備基地以及國家石油化工基地。以紅山油田為代表的混合所有制改革樣本，也為以廣匯能源為代表的民營油企提供了更寬松的發展環境。

中石油董事長周吉平曾表示，與民資合作的模式是成熟的。在“產品分成模式”下成立聯合管理委員會作為決策機構，下面再設置可在當地注冊的作業公司，就可在當地納稅。新疆前幾年以極為優惠的政策，引入了大批央企入疆投資開發，但尚未給當地帶來期盼中的明顯經濟利益。民營油企盡管得到地方政府的支持，但在諸如原油進口、煉廠油源等硬性政策上，始終難越樊籬。

廣匯能源在2013年報中分析指出，目前已有明確的趨勢表明，新疆將重點落實差別化產業政策，建設東聯西出的能源資源加工基地，擴大原油和天然氣進口配額，鼓勵和支持各類企業參與境外原油、天然氣和非常規油氣資源開發利用，提高油氣資源在新疆就地加工的數量和深度。阻力同樣明顯。倪娟曾在新疆推動民企發展的專題論壇上發言稱：“新疆是資源大省，但長期以來油氣資源均被央企壟斷經營，當地并未得到應得的實惠，民營企業仍處于夾縫中求生存的狀態，對行業壟斷企業的強勢深感無奈。”

另有新疆民營油企高管表示，石油央企通過排產計劃，控制民企的原油進口，從而掌握著對海外油氣田“生殺予奪的權力”，已經令人難以容忍。陳衛東認為，新疆放開原油非國營貿易進口權后，首選的改革方案，應當是先放開下游銷售環節，然后再自下而上地倒逼上游勘探開采領域開放。這樣，可以吸引更多民營油企和非國有企業、社會資本進入油氣開發市場。民營油企在擁有進口權和銷售權后，可再與已經存在的地方煉廠合作，就有能力

欲提高油氣領域的效率，最直接有效的改革措施，是“灰色區塊陽光化”的改革。“從油氣市場化改革的角度看，陽光化和原油進口放開都是改革必須走的路；否則就難以構建有效競爭的市場體系，央企就不會有效率。”陳衛東稱。張利賓律師指出，以前國有油田將礦權承包給民企，且涉及到的礦權也是國家無償劃撥給國有油田的，因此三大石油公司無權通過一種私下非公開的方式把油田的礦權分包給別的企業。

有專家指出，新疆可以學習美國政府對土地礦權的出讓方式，通過公開招標的方式實現陽光化，即綜合考慮價格和技術能力等因素，讓最有能力的企業獲得油氣區塊的礦權。同樣的道理，也適合原油進口開放環節。張利賓強調：“既然要放開，就要定規則、講程序，包括公

開的申報、公開的評估和決策，然后申報主體要有平等機會，這樣實施政策，才能令企業信服。”他建議逐步分階段地放開，避免對市場的沖擊。“頂層設計可以分步，但必須要公布并嚴格執行時間表。多位專家向《財經》記者指出，中國油氣行業市場化改革如果無法做到先公開改革措施，使改革政策遵守普適原則，則類似廣匯能源這種“特事特辦”的個案，定會形成負面的市場效應。

換言之，如果油氣改革仍然穿新鞋走老路，即延續傳統方法，繼續由地方政府或民營油企找到某個部門、找到某個人就可“特事特辦”，非但無法培養獨立市場主體，構建公平競爭的市場環境，反而會讓整個行業發展更加畸形，使改革步入歧途。